Сметна палата

Вижте пояснителната страница за други значения на Сметна палата.

---

Председателят на Сметната палата на Русия Сергей Степашин докладва за резултатите от външни одити на президента на страната Владимир Путин

Сметната палата е колективен и колегиален независим държавен орган за бюджетен контрол (т.е. за държавен и външен одит) върху публичните финанси и изпълнението на държавния бюджет. Има сметни палати със съдебни функции, които осъществяват и държавния контрол върху икономическата дейност на държавата и въобще върху публичния сектор.

Сметната палата е върховна одитна институция (ВОИ). Върховните одитни институции са натоварени с различни правомощия по силата на закони, като например в Израел няма омбудсман , а в Чили - нарочен държавен орган за контрол върху конфликта на интереси и т.н. Тези и други такива правомощия са възложени на върховната одитна институция на съответната страна.

Сметните палати са sui generis особени юрисдикции по парите.

Същност

Сметната палата служи за целите на публичната отчетност и най-общо изпълнява задачата да допринася за доброто управление на/в публичния сектор. Обхватът на така наречената отчетническа отговорност варира в различните правни системи и законодателства, като тенденцията е тя да се разширява или стеснява в зависимост от държавното участие или намеса в икономиката на дадена страна. Санкциите са от съществено значение, защото без тях отчетността е слаба и не е в състояние напълно да премахне злоупотребите с власт и най-вече злоупотребите с публични средства.

Ролята на всяка една ВОИ в предотвратяването и разкриването на измами и корупция е водеща тема на последния конгрес на ИНТОСАЙ за XX век. В тази насока ЕС предвижда създаването на Европейска прокуратура, която да разследва и преследва измами срещу бюджета на ЕС и други престъпления срещу финансовите интереси на ЕС, включително измами във връзка с фондове на ЕС над 10 000 евро и трансгранични случаи на измами с ДДС, които включват вреди над 10 милиона евро.

Двойствена правна природа

Двойствената правна природа на класическата (френска) сметна палата, като финансова юрисдикция, произлиза от това, че тя действа ex officio за разлика от общите съдилища, т.е. институцията изпълнява същевременно функциите на административна прокуратура /със специфична компетентност/ и на финансов съд.

Сметната палата е правен институт само на публичното право. От друга страна преследва деликти ex officio.

Сметната палата извършва държавен одит освен за законосъобразност /финансов за адекватност/, но и за целесъобразност /на изпълнението за рентабилност/.

По силата на международни стандарти разполага с максимална институционална свобода в дейността си, и е независима подобно на адвокатурата.

Финансов съд

С цел разграничение на одитна /контролна по отчетите, и не само/ от съдебна функция, към сметните палати се създават специални съдилища. България създава специален съд към Върховната сметна палата, а Франция - съд по бюджетната и финансовата дисциплина. Румъния без своя сметна палата създава Върховен съд за финансов контрол. Тези специални съдилища, а и въобще сметните палати със съдебна функция, са известни също като съд по сметките или одитен съд.

Исторически корени и възникване

Правни системи по континенти, държави, региони

С изнамирането на парите се формира държавното съкровище. Възниква потребност от организация и ред в хазната по разходите и фиска, т.е. за контрол от страна на суверена върху сметките си.

Античност

Още от политията, в историята на правото, може да се проследи функцията на финансовата юрисдикция. Всички ефеби (юноши) преди придобиване на атинско гражданство били подлагани на докимасия (Шаблон:Lang-grc от на старогръцки: δοκιμάζω, „проверка, изпит“) според древногръцкото право, за да не бъдат застигнати от атимия. Публичните сметки на всеки гражданин на атинската демокрация се изследвали от логист (одитор), и ако се налагало били предавани на финансов коректор или ревизор – евтин. В случай, че с неверни сметки не е засегнат обществен интерес, случаят се предавал на съда на демоните (мирови съд). В случай на злоупотреба с публични средства, случаят отивал при архонтите тесмотети, които изправяли провинилия се пред атинския съд на народа (народен съд) на агората, състоящ се от 6000 видни атински граждани.

Историческите корени на сметната палата произлизат от видовете магистратура в римското публично право. Сметната палата поема ролята и функцията на римските квестори и цензори. В късната античност това е институцията на Magister officiorum. В Китай в тези времена е изградена системата на Цензурата.

Средновековие

През средновековието се създават сметководни къщи в двора на монарсите. През 1319 г. е създадена сметна палата на Париж.

В историята на Франция настъпили драматични събития през XIII век - XV век. Първо орденът на тамплиерите застрашил суверенитета на френските крале и въобще поставил на изпитание френските финанси. Стогодишната война съвсем разклатила публичните финанси на страната и затова на 26 февруари 1464 г. с кралски указ е създаден Суверен, първи, върховен и единствен съд, като последна инстанция, по финансовите отчети (Шаблон:Lang-fr), като предтеча на Сметната палата на Франция.

Класицизъм

Колбер е "злият гений", като архитект на финансовата юрисдикция.

През 1661 г. във Франция се извършва административно-финансова реформа. След смъртта на кардинал Мазарини пръв министър и същевременно първи генерален контрольор на финансите става Жан-Батист Колбер. Приет е кодекс на Луи XIV с който е създаден суверен съд. Сметната палата е суверен съд на краля с отговорност за държавното съкровище. До кончината на Колбер е построен Версайски дворец. Това е човекът, който се грижи изцяло за финансите и икономиката на Франция. При неговото управление кралският доход е утроен. През 1685 г. Луи XIV е на върха на своето могъщество.

Френска революция

Първа задача на носителите на революционния терор е да ликвидират кралската сметна палата (17 септември 1791 г.) и помощните сметни палати (29 септември 1791 г.).

Модернизъм

Съвременните или модерните сметни палати възникват след събитията по френската революция. Първопроходник в родината на конституционализма е Сметната палата на Франция. Основана на 16 септември 1807 г. от Наполеон Бонапарт, след покупката на Луизиана от САЩ, и предвид очакваните разходи за, и контрибуции от наполеоновите войни.

Последвалата реставрация на Бурбоните запазва институцията, а постепенно френският пример като полезен модел е последван от такъв за Сметна палата на Белгия (1830 г.); Сметна палата на Гърция (1833 г.); Сметна палата на Португалия (1849 г.); Сметна палата на Испания (1851 г.); Османска сметна палата (1862 г.); Сметна палата на Италия (1862 г.); Сметна палата на Румъния (1864 г.) и т.н.

Сметни палати формират всички държави в зависимост от правната си система и традиции. През 1880 г. създават свои сметни палати - Япония и България. Австрийската империя създава своя имперска сметна палата през 1866 г.; Германската империя през 1871 г. създава своята Сметна палата на Райха, като Руската империя не формира свой колективен или колегиален орган, а тази функция до двете революции в страната от 1917 г. се изпълнява от длъжността Главен контрольор. ВОИ на Израел също е главен контрольор (едновременно инспектор и ревизор по сметките). Последната велика сила създала своя ВОИ са САЩ (1921 г.), но това е обусловено от обстоятелството, че централната банка на страната (федерален резерв) е създадена на 23 декември 1913 г., т.е. непосредствено преди ПСВ. Великобритания има служба на главен контрольор и одитор от 1866 г.

В новия свят преобладават едноличните ВОИ, предвид колониалния статут в миналото на повечето страни.

След ВСВ и създаването на ООН, се унифицира системата за националните сметки през 1952 г. На следващата 1953 г. е учредена ИНТОСАЙ. След промените в Централна и Източна Европа, страните от бившия социалистически блок възстановяват самостоятелността на своите ВОИ, съобразно декларацията от Лима, и през 1990 г. е създадена и ЕВРОСАЙ.

В края на 2007 г. е приета и мексиканската декларация за независимостта на ВОИ.

Статут на ВОИ

Съгласно международните одитни стандарти, статутът на ВОИ се регламентира задължително с основния закон - конституцията.

При осъществяването на външен одит върху предприятията с публични финанси, ВОИ на страните имат или се ползват с различен статут. В света са се утвърдили исторически два типа сметни палати, които условно могат да се поделят на парламентарни и такива и със съдебни функции (латински или романски тип). Има и ВОИ със смесени правомощия, като модификации, между тези два основни типа. Водеща от първия тип ВОИ е службата на главния контрольор и одитор на Великобритания, а от втория - на Сметната палата на Франция (създадена от Наполеон Бонапарт). По принцип възникването, изграждането и развитието на сметните палати следва като управленска философия двата основни вида правни системи - континенталната и тази на общото право. Европейската сметна палата обаче е особена, като наднационален орган за финансов контрол по изпълнението на бюджета на ЕС, и същевременно е една от седемте основни институции на ЕС.

Типовe и модификации

Съществуват два типа сметни палати - със съдебни или само с одитни функции. При вторите - от чисто парламентарен тип, са сметните палати на Австрия, Дания, Естония, Литва, Словакия, Унгария, Финландия и др., а от първите - латински или романски тип, разполагащи с независима прокуратура и съд в рамките на институцията, са Франция, Гърция, Португалия, Испания, Италия, Турция и някои страни от Латинска Америка.

Съществуват и "смесени типове" сметни палати като правомощия, като сметните палати на Румъния, Белгия и Холандия. Сметните палати се различават и в зависимост от това дали имат правомощия за осъществяването на външен одит върху предприятията осъществявани с публични финанси. Сметните палати на Федерална република Германия и Руската федерация също са от смесен тип. Федералната сметна палата на Германия не е със съдебни функции, като обаче страната е наследила традицията да има самостоятелен върховен съд по фиска - Федералният финансов съд в Мюнхен. По времето на Третия райх, Имперската сметна палата се е ползвала с доста по-разширени правомощия от Федералната сметна палата. Сметната палата на Руската федерация е сред най-важните руски държавни органи от възстановяване независимостта на Русия, От 2000 г. до 2013 г. ВОИ на страната се оглавява от бившия премиер, бившия министър на правосъдието и на вътрешните работи и бивш ръководител на Федералната служба за сигурност на страната - Сергей Степашин.

Одитиращите органи със съдебни функции са де факто съдилища, които следват одита с отчетно следствие, или и одитират (напр. Белгия, Франция, Словения). Другият основен тип одитиращи институции имат информационно-консултански и аналитични функции (напр. Великобритания, САЩ). Съществуват и "смесени типове" сметни палати, като правомощия за/при осъществяването на външен одит върху предприятията осъществявани с публични финанси, със засилени правомощия. Те могат да налагат различни видове санкции. Юридическата отговорност на така наречените отчетници е административнонаказателна, дисциплинарна или деликтна, включително за неоснователно обогатяване на длъжностни лица. Собствено юридическата отговорност която дирят и реализират сметните палати със свои прокуратури и със съдебни функции, се нарича отчетническа отговорност. Провежда се и отчетно следствие преди решаващия орган (съд и/или самата сметна палата) да излезе с решение по публичен одит (букв. решение по сметки). Последното се ползва със силата на присъдено нещо и има изпълнителна сила, като съдебен акт. Понякога тези властнически актове имат конститутивно действие.

Българската сметна палата, възстановена през 1996 г., няма съдебна функция. Върховната сметна палата до 1947 г. е била ултрамодерна за времето си, като е имала не само такава, а функциите ѝ са били общо четири :

1. контролни, т.е. одитни
2. административни (по отношение на окръжните/областни сметни палати)
3. съдебни
4. конституционно-парламентарни (докладване и отчет пред Народното събрание)

Към Върховната сметна палата в периода 1925-1947 г. е съществувал специализиран съд към Върховната сметна палата. Сметните палати са позиционирани извън трите власти - законодателна, изпълнителна и съдебна. Тяхната самостоятелност и независимост извън трите власти се гарантира от два основни международни акта - декларация от Лима и декларация от Мексико (за независимостта). По тази причина сметните палати със съдебни функции са типичните особени юрисдикции. Актовете на съдилищата към сметните палати, или на самата сметна палата (като своеобразен върховен съд в/на публичния сектор), се ползват с всички атрибути на съдебни актове - сила на присъдено нещо, изпълнителна сила, конститутивно действие. Сметните палати със съдебни функции, поради своя конституционноправен статут на ВОИ извън трите власти, не са типични съдебни институции, а особени юрисдикции. Държавният бюджет, чието изпълнение проверяват основно, винаги е акт на парламента (както и законите, чието спазване е поверено на съдебната власт). По тази причина някои ВОИ се наричат още одитен съд или съд по сметките, макар и да осъществяват и така наречения одит на изпълнението - по който се взима решение по публичен одит. Конституцията на Италия регламентира юрисдикцията на сметната палата на страната с главата на магистратурата, в частта за съдоустройството.

Някои сметни палати от смесен тип нямат обособени прокуратури и съдилища, но актовете на ВОИ на тези страни се приемат (без обжалване от заинтересованите отчетни страни) за окончателни.

Вижте също

• Щета